2022年12月13日，中山大学人文高等研究院逸仙进阶讲堂“中国乡村研究：组织、制度与伦理”第六讲通过线上形式开讲。邓燕华教授线上主讲“乡村权力结构的变迁：‘一肩挑’制度的实施及其影响”，并与中国人民大学仝志辉教授、中山大学何俊志教授对谈。
“一肩挑”制度兴起的时代背景
讲座开始，邓燕华教授介绍了“一肩挑”制度兴起的时代背景。1980年后，随着人民公社和生产大队制度的解体和家庭联产承包责任制的推广实施，中国乡村的权力结构逐渐向“双重权力结构（dual power structure）”过渡。1982年的宪法在制度层面赋予村委会合法性，确定其村庄自治组织的地位。1988年试行的《村民委员会组织法》规定“村民选举”作为村委会干部的唯一的来源渠道；该法在1998年得到了正式的实行。定期由村民选举出来的干部组成的村委会和基层党支部是中国乡村双重权力结构组织主体。在《村民委员会组织法》实施后的一段时间，乡村选举一直是学术研究的热点，近年来，学界对这一主题的研究的热情有所减退。
邓燕华教授线上授课中
“一肩挑”制度的推广
1.从地方到普遍
实际上，“一肩挑”制度不是一个全新的制度设计。长期以来，一些地区一直鼓励村支书竞选村委会干部，这一做法旨在解决村委会和村支部不团结的问题。随着历史进程的推进，这种地方性政策实践逐渐转变为今天的全国性的制度实践，使乡村权力结构从原来的双重权力结构逐渐转向单一的权力结构：
2002年，《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村委会成员候选人，通过选举兼任村委会成员。
2008年，《中共中央组织部民政部关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》提倡村党组织书记通过选举担任村民委员会主任，鼓励村“两委”班子成员交叉任职。
2018年，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。
2019年，《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》决定强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村“两委”班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例。
2015-2017年各省份“一肩挑”制度的落实情况，邓燕华教授提供
2.运动式的制度推广
在一些地方，制度的落实依赖于灵活、直接的激励措施。为了说服村委会主任接受降级的安排，一些地方政府会承诺保留原村主任的工资和其他权利，直到当届任期结束。此外，一些地方还实行负激励措施，倒逼乡镇政府和社区干部落实“一肩挑”制度的推行。
值得一提的是，两项国家行动为“一肩挑”制度的推行给予了进一步的支持：2018年初开始的“扫黑除恶”运动将存在纪律问题的村主任清理出岗，这在客观上使原村支书或上级指派的村支书兼任村委会主任。另外，在脱贫攻坚过程中形成的“第一书记”制度也在一定程度上有利于“一肩挑”制度的实施。“第一书记”制度要求地方政府从机关、国企、事业单位选派优秀的中共党员到村庄担任党组织负责人，在村庄内部没有合适的“一肩挑”负责人时，第一书记往往成为理想的候选人。
总体而言，“一肩挑”制度的推广更多地使原村支书兼任村主任。例如，在陕西省泾阳县，133个落实了“一肩挑”制度的村中，95个村长是原村支书，20个是原村委会主任，15个是其他干部，3个是下派干部。
来自基层的质疑和执行
作为地方治理的主体，基层干部对“一肩挑”制度的推广存在一些疑虑。在民族构成多样化的地区，来自不同宗族或社区的干部的存在提高了村庄治理机构的权威和合法性；村庄职位的分配也一直被乡镇官员视为平衡村庄内部中不同宗族、民族之间权力平衡的重要工具。而“一肩挑”制度减少了“一把手”干部的数量，因而影响了这一治理工具的效度。一些地方官员认为“一肩挑”政策可能会加剧“无人可选”的问题，因为它规定村主任必须完全从党员中选出，窄化了干部的来源。
另外，“一肩挑”制度虽然加剧了基层的工作压力（因为村庄治理的大部分压力都集中到了单一的村庄领导人身上），但没有给工作人员提供相应的激励。被降职的前村委会主任在和一线领导一起工作时，往往变得不那么积极或不太支持。一些人还抱怨一线的工作很辛苦，他们的工资很低，在职业发展方面没有希望。
尽管存在疑问，基层干部总体上支持“一肩挑”制度，并采取运动式的策略推进“一肩挑”制度的落实。这主要是因为基层干部几乎都认为“一肩挑”制度的安排是一种必然的趋势。其次，基层干部相信相关机构可以通过纪律监督在一定程度上克服变革带来的困难和腐败问题。当然，干部们普遍不认同“一刀切”的政策实施方法。一位乡镇官员建议：“根据我的经验和观察，我认为没有必要把党支部和村民委员会的所有工作都压在一个人的肩上。事实上，规定村民委员会在党支部的领导下运作就足够了。”
“一肩挑”制度与学术研究
随着“一肩挑”制度的全面推广，中国农村由双重权力结构逐渐转向了单一权力结构，农村政治发生了重大的变化，国家与农民的关系也被重塑了。邓燕华教授认为，学术研究的使命是客观探究制度落实的影响，充分反映制度落实过程中的各方声音，将具体制度设计和宏观的时代背景联系起来，真实地反映基层工作人员对制度设计的态度，使制度的顶层设计既体现国家意志，又能回应基层的工作需求。
嘉宾对谈环节
问题一：村庄权力结构与中国村庄社区的性质
仝志辉教授根据自己的观察作了发言。他谈到了村庄权力结构变革与中国乡村社区性质之间的关系。他认为，需要把民主参与、直接选举村庄干部的要求和维持村庄共同体、保持村庄善治的要求一体看待。他曾经将这两点总结为村庄选举的民主取向和治理取向。过往的双重权力结构引发了村两委的矛盾问题，并且在很多时候造成了党委的主动退让，从而导致对村庄选举民主取向的强调和治理取向的削弱。他认为这是不符合中国村庄性质的。中国村庄的性质是村社制度，村庄成员资格是通过血缘获得的，世代继承；村庄内部的互动逻辑遵循差序格局等共同体原则，片面强调集体选举的流程并不能使村庄治理真正契合这些性质。而在“一肩挑”制度下，党支书作为村庄共同利益的代表，既具有管理权力，同时还承担村庄共同体的具体象征。因此，“一肩挑”制度的变迁在时代背景下反映了村庄共同体的内在要求，这是它在广大农村被广为接受的根本原因。
问题二：乡村权力结构变迁的因果解释问题
Q（何俊志教授）：我个人感觉近些年学术界对村庄选举研究的因变量有所转变，注重研究“治理绩效”。您在演讲最后提到，现在的文章大部分是研究“一肩挑”制度对公共物品供给的影响。从统计学的角度来说，我们是不是需要对变量的内生性进行更细致的考察呢？比如说，公共物品供给的增加是“一肩挑”制度本身落实导致的，还是财政拨款增加等其他国家行为造成的？
A（邓燕华教授）：我同意您所说的内生性的问题。我认为这是下一步研究需要格外注意的，我在文章结尾也呼吁学界进行更多细致严谨的量化研究。
Q（何俊志教授）：是的，而且我觉得这个旧有的因变量也是下一步研究值得关注的。另外，乡村选举研究中原本也有一些常用的自变量，比如经济发展水平、村庄内部结构、村庄的非正式网络等。以往的研究通常通过这些自变量来解释村庄治理制度的选择（是否采用民主选举），根据您的观察，这些传统的变量在今天是不是不再具有很强的解释作用了？
A（邓燕华教授）：我认为“一肩挑”制度落实的影响因素很难衡量，包括您提到的这些变量也难以解释“一肩挑”制度刚开始时在不同区域内执行的差异。您可以看到我刚刚展示的各省份的制度落实统计表，从表里其实难以总结出明显的影响因素。我们初步的猜想是，制度的落实状况可能和地方领导的具体考量和决策偏好有关。
问答
在问答环节，邓燕华教授回答了同学们关于“一肩挑”制度下村级干部的人才培养与激励制度、村庄治理有效性和基层民主之间的关系、国家政策执行与基层行政压力增大之间的矛盾、村干部的监督体制如何跟进等问题。
